Lima 2024: estado de emergencia en distritos capitalinos

Rafael Rodríguez Campos

El 27 de setiembre de 2024, el Gobierno publicó en el diario oficial El Peruano el Decreto Supremo 100-2024-PCM, Decreto Supremo que declara el Estado de Emergencia en los distritos de Ate, Ancón, Carabayllo, Comas, Independencia, Los Olivos, Lurigancho - Chosica, Puente Piedra, Rímac, San Martín de Porres, San Juan de Lurigancho, Santa Rosa y Villa El Salvador de la provincia de Lima del departamento de Lima y en el distrito de Ventanilla de la Provincia Constitucional del Callao.

Al respecto, consideramos oportuno explicar lo que significa la declaratoria de Estado de Emergencia (EDE) en el ordenamiento jurídico peruano. Por ello, en esta columna nos vamos a ocupar de responder algunas de las preguntas que con mayor frecuencia se hacen los ciudadanos cada vez que un Gobierno decide declarar EDE en nuestro país.

¿Qué es y cuándo se declara el Estado de Emergencia?

El artículo 137 de la Constitución establece que el Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, puede decretar, por plazo determinado, en todo el territorio nacional, o en parte de él, y dando cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente para su control, el EDE[1].

En esa línea, es importante precisar que se declara EDE en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. Así, según lo expuesto en la parte considerativa del referido Decreto Supremo que declara el EDE en diversos distritos de Lima, se tiene que actualmente se vive una situación de grave perturbación al orden interno por el incremento del accionar criminal y la inseguridad ciudadana, derivados del aumento de la comisión de delitos de homicidios, sicariato, extorsión, tráfico ilícito de drogas, entre otros, en estos distritos, y debido a ello es necesario declarar el EDE en dichas jurisdicciones.

¿Quién declara el Estado de Emergencia?

Asimismo, es necesario reiterar que se trata de una decisión política que debe ser adoptada por el Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, pero bajo circunstancias “excepcionales”. Es más, es necesario tener presente que el EDE, según nuestra propia Constitución, es uno de los dos tipos de Estados de Excepción que nuestro ordenamiento constitucional reconoce[2]. Eso quiere decir que el EDE sólo debe ser declarado cuando la situación de anormalidad no pueda ser resuelta a través de la implementación de los medios ordinarios.

En otras palabras, la declaración de EDE supone la valoración adecuada del principio de necesidad, el mismo que impone al Estado la obligación de haber agotado otros medios menos restrictivos de los derechos fundamentales en el esfuerzo por restablecer el orden interno o combatir la inseguridad ciudadana. Por tanto, los gobiernos democráticos no pueden convertir a la declaración de EDE en una práctica de uso ordinario, ya sea para restablecer el orden interno o combatir la inseguridad ciudadana, porque ello supondría la negación del carácter excepcional de este tipo de medida.

¿Sobre qué área y por cuánto tiempo se declara el Estado de Emergencia?

Del mismo modo, es necesario conocer que un EDE se decreta por un plazo determinado y sobre todo el territorio nacional, o en parte de él. Sobre ello, debemos resaltar que la declaratoria de EDE no puede exceder el plazo de 60 días, y en caso de que se requiera de una ampliación del mismo, dicha prórroga exige la publicación de un nuevo Decreto Supremo[3].

¿Qué institución resguarda el orden interno durante el Estado de Emergencia?

Ahora bien, es importante que los ciudadanos entiendan que por mandato constitucional expreso del artículo 166 es la Policía Nacional del Perú la institución que tiene la competencia fundamental de garantizar, mantener y restablecer el orden interno (eso supone prevenir, investigar y combatir la delincuencia). No obstante ello, la Constitución también señala que si el Presidente de la República lo dispone expresamente esta labor puede correr a cargo de las Fuerzas Armadas. Así, en el caso del Decreto Supremo que estamos comentado tenemos que en su artículo 1 se dispone lo siguiente: “La Policía Nacional del Perú mantiene el control del orden interno, con acciones de apoyo de las Fuerzas Armadas, para lo cual la institución policial determina las zonas donde se requiera dicho apoyo”.

¿Se suspenden los derechos fundamentales durante el Estado de Emergencia?

A partir de lo expuesto, también es importante señalar que a pesar de que la Constitución señala que la declaratoria de EDE supone la suspensión de algunos derechos, se debe entender este término no como la pérdida temporal de ciertas libertades, sino únicamente como la limitación de ciertos derechos. Cabe apuntar, que estas limitaciones, a pesar de la declaratoria de EDE, deben ser siempre valoradas a la luz del principio de proporcionalidad. Ello es así, pues de ningún modo puede la declaratoria de EDE ser utilizada como medio para la justificación de actos arbitrarios de violación de derechos fundamentales que socaven las bases del Estado de Derecho.

¿Qué derechos fundamentales se pueden limitar durante el Estado de Emergencia?

Dicho ello, debemos subrayar que los derechos fundamentales que pueden restringirse son aquellos relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de reunión y de tránsito en el territorio nacional, respectivamente. Por tal motivo, por ejemplo, la Policía Nacional de oficio o bajo la dirección de la Fiscalía, puede detener bajo flagrancia, allanar inmuebles (incluso sin la presencia de un abogado) e incautar pruebas sin un mandato judicial, y con cargo a una regularización posterior.

No obstante ello, es muy importante dejar en claro que el ejercicio de las acciones de hábeas corpus y de amparo no se ven “suspendidas” durante la vigencia del EDE. Incluso, la Constitución le impone al órgano jurisdiccional competente la obligación de examinar el acto restrictivo de derechos que motivó la interposición de estas acciones a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Reflexión final

A la luz de lo expuesto, y más allá del esfuerzo que hemos hecho por explicar didácticamente lo que significa la declaratoria de un EDE en el Perú, lo cierto es que debemos reconocer, en palabras del profesor Dino Carlos Caro Coria, que la criminalidad organizada está arrinconando una vez más al Estado y a la ciudadanía y que ahora, por ejemplo, las cadenas de extorsionadores controlan también el “mercado” del transporte urbano y pueden paralizarlo.

Frente a ello, me parece oportuno repasar -una vez más- lo que hace algunos años dijimos sobre la declaratoria de EDE en un artículo titulado “Los Estados de Excepción y la protesta social en el Perú”:

1. La declaratoria de EDE es una medida legítima y democrática que puede adoptar un Gobierno con el objetivo de restablecer el orden interno en un escenario de extrema convulsión social, el cual puede desencadenar una serie de actos ilícitos que atenten contra los derechos de las personas o contra el propio Estado. Pero al mismo tiempo, debemos observar que esta salida debe operar siempre ante la ausencia de otros medios menos limitativos de derechos fundamentales pero igualmente eficaces.

2. Los órganos jurisdiccionales tienen el deber de velar por la aplicación estrictamente legal de la declaratoria de EDE. Eso quiere decir que las fuerzas del orden deberán actuar de manera constitucional y democrática, reconociendo la vigencia de los derechos fundamentales, solo pudiéndolos limitar de manera razonable y proporcional, ya que una democracia no puede permitir que una medida legítima como esta se convierta en un arma para justificar abusos y/o arbitrariedades que se pudiesen cometer en contra de la población civil.

En suma, queda claro que recurrir a la declaratoria de EDE es algo plenamente legítimo. El problema es, como lo dijera hace algún tiempo el profesor Domingo García Belaunde, cómo y con qué frecuencia un Gobierno recurre a este tipo de medidas. Ello es importante ya que si bien esta medida puede ser constitucionalmente legítima puede resultar siendo políticamente intrascendente, sobre todo cuando la ciudadanía siente que se encuentra ante un Gobierno con escasa o nula capacidad para imponer el principio de autoridad respetando los estándares mínimos del Estado de Derecho, en un contexto de desconfianza institucional generalizado.

[1] Cabe precisar que a partir de las Elecciones Generales de 2026 el Poder Ejecutivo tendrá que dar cuenta al Senado o a la Comisión Permanente. Recordemos que recién en 2026 el Perú volverá a contar con una Cámara de Senadores en el Congreso de la República.

[2] El otro es el Estado de Sitio que opera en caso de invasión, guerra exterior, guerra civil, o peligro inminente de que se produzcan, según lo dispuesto en el artículo 137, numeral 2, de la Constitución.

[3] Cabe precisar que a partir de las Elecciones Generales de 2026 la prórroga del Estado de Emergencia deberá ser aprobada por el Senado. Recordemos que recién en 2026 el Perú volverá a contar con una Cámara de Senadores en el Congreso de la República.